Η έννοια της «φέρουσας ικανότητας»

Μια από τις βασικές αρχές, στις οποίες θα έπρεπε να βασίζεται κάθε προσπάθεια για την αειφορική διαχείριση των φυσικών πόρων, είναι η αρχή της «φέρουσας ικανότητας». Πρόκειται για μια θεμελιώδη αρχή για την επίτευξη της αειφόρου ανάπτυξης, ιδιαίτερα για τα νησιώτικα οικοσυστήματα. Η αρχή αυτή χρησιμεύει ως βάση για αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας σχετικές με θέματα χωροταξικού σχεδιασμού σε μικρά νησιά.

Η έννοια της «φέρουσας ικανότητας», στην Οικολογία, αφορά τον μέγιστο αριθμό των ειδών που ένα οικοσύστημα μπορεί να υποστηρίξει κατά τη διάρκεια της εποχής του έτους με τις δυσμενέστερες συνθήκες, ή τη μέγιστη βιομάζα που μπορεί να συντηρήσει αέναα, ή ακόμη τον μέγιστο αριθμό ζώων που βόσκουν σε μια περιοχή και μπορούν να συντηρηθούν χωρίς επιδείνωση των συνθηκών διαβίωσης τους (1).

Η ιδέα που περικλείει αυτός ο ορισμός, δηλαδή η πεπερασμένη χωρητικότητα και αντοχή των οικοσυστημάτων, έχει γενικότερη αξία και γι’ αυτό θεωρείται ως θεμελιώδες κριτήριο για την εξασφάλιση της επιθυμητής ισορροπίας τόσο των οικοσυστημάτων, όσο και των ανθρωπογενών συστημάτων.

Έτσι, σε θέματα διαχείρισης, «φέρουσα ικανότητα» σημαίνει το επίπεδο χρήσης το οποίο ένας φυσικός πόρος (ή πόρος που έχει δημιουργηθεί από τον άνθρωπο) μπορεί να υποστηρίξει χωρίς να επέλθει απαράδεκτος βαθμός επιδείνωσης του είδους και της ποιότητας του πόρου. Παράδειγμα στον τομέα της οικολογίας: το μέγιστο επίπεδο χρήσεων αναψυχής, σε όρους πληθυσμού και δραστηριοτήτων που μπορούν να υποστηριχθούν σε μια δεδομένη περιοχή, πριν επέλθει παρακμή της οικολογικής της αξίας.

Ο Μ. Δεκλερής (Πρόεδρος του Επιμελητηρίου Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητας και Επίτιμος Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου Επικρατείας) εξηγεί ότι σκοπός της βιώσιμης ανάπτυξης είναι η αρμονική συνύπαρξη των οικοσυστημάτων και των ανθρωπογενών συστημάτων (2). Για να επιτευχθεί αυτό πρέπει τα συστήματα αυτά να διατηρούν την ισορροπία τους. Η ισορροπία αυτή είναι δυναμική και έχει την τάση να επανέρχεται μετά την αρχική διατάραξη, έτσι αφήνει περιθώρια αμοιβαίων προσαρμογών. Η παραβίαση όμως του ορίου της φέρουσας ικανότητας αποσταθεροποιεί τα συστήματα γιατί συνεπάγεται μη αναστρέψιμες εξελίξεις. Έτσι, το όριο αυτό αποτελεί το κατώφλι, πέρα από το οποίο δεν υπάρχει δυνατότητα επανόδου, αλλά καταστροφή.

Στη Νομολογία του Ε’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας  (ΣτΕ) βλέπουμε ότι η αρχή της φέρουσας ικανότητας θεωρήθηκε ως θεμελιώδης αρχή και κριτήριο για την επιλογή σχεδίων διαχείρισης, έργων και δραστηριοτήτων που θα έπρεπε να επιτραπεί να αναπτυχθούν σε μια ορισμένη περιοχή. Έτσι το Ε’ Τμήμα του ΣτΕ εξετάζοντας, το 2002, σχέδιο Προεδρικού Διατάγματος που αφορούσε τον καθορισμό Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου στους Δήμους Νάξου και Δρυμαλίας νήσου Νάξου (3), δίνει και τον ορισμό της φέρουσας ικανότητας:

«Σύμφωνα με τις πιο πάνω αρχές, η οικιστική ανάπτυξη των μικρών νησιών δεν μπορεί να παραβιάζει τη φέρουσα ικανότητα τους ως παραδοσιακών ανθρωπογενών συστημάτων και ευαίσθητων οικοσυστημάτων. Επομένως, οι οικιστικές πιέσεις για την απόκτηση πρώτης και δεύτερης κατοικίας πρέπει, κατ’ αρχήν, να απορροφώνται εντός του υπάρχοντος δικτύου οικισμών και εφ’ όσον αυτό δεν έχει υπερβεί τα όρια της φερούσης ικανότητός του. Εφ’ όσον δεν έχει εξαντληθεί η φέρουσα ικανότης των υπαρχόντων οικισμών, είναι ανεπίτρεπτη η ίδρυση νέων οικισμών οιουδήποτε τύπου (πρώτης ή δεύτερης κατοικίας). Εάν η ικανότης αυτή έχει εξαντληθεί είναι εξεταστέο εάν, εν όψει της εξελίξεως του τοπικού δημογραφικού συστήματος και με βάση ειδική και εμπεριστατωμένη μελέτη, υπάρχουν ακόμη περιθώρια επεκτάσεως των υφισταμένων οικισμών. Στην περίπτωση αυτή, η απορρόφηση των οικιστικών πιέσεων πρέπει να γίνεται με το θεσμό της επεκτάσεως, όπου αυτό είναι επιτρεπτό, αποκλειόμενης, οπωσδήποτε, της ιδρύσεως νέων οικισμών με το θεσμό των συνεταιρισμών ή της ιδιωτικής πολεοδομήσεως».

Στην ίδια γνωμοδότηση, αλλά και σε ανάλογη γνωμοδότηση για τον καθορισμό Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου στη Μύκονο, το 2002 (4), το ΣτΕ υποστηρίζει την αναγκαιότητα των χωροταξικών σχεδίων για την επίτευξη της βιώσιμης ανάπτυξης, ιδιαίτερα όσον αφορά τα ευαίσθητα νησιώτικα οικοσυστήματα:

«Από τις διατάξεις των παρ. 1, 2 και 6 του άρθρου 24 καθώς και των άρθρων 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει ότι η πολιτεία είναι υποχρεωμένη να προβεί σε χωροταξική οργάνωση της χώρας, η οποία θα διασφαλίζει την προληπτική και κατασταλτική προστασία του πολιτιστικού και φυσικού περιβάλλοντος, τους άριστους δυνατούς όρους διαβίωσης του πληθυσμού και την οικονομική ανάπτυξη στα πλαίσια της αρχής της αειφορίας (βιώσιμης ανάπτυξης). Ουσιώδη όρο για τη βιώσιμη ανάπτυξη αποτελούν τα ολοκληρωμένα χωροταξικά σχέδια (εθνικά, περιφερειακά, ειδικά,…). Με τα σχέδια αυτά, με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, τίθενται οι μακροπρόθεσμοι στόχοι της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης εν αναφορά προς το φυσικό περιβάλλον και την διαφύλαξη των φυσικών πόρων...

Σημαντικό στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος είναι τα ευπαθή ή ευαίσθητα οικοσυστήματα, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και τα μικρά νησιά, τα οποία χαρακτηρίζονται από την ενότητα και τη λιτή συμμετρία του τοπίου τους και τη στενή αλληλεξάρτηση των ανθρωπογενών συστημάτων (δημογραφικού, πολιτιστικού, κοινωνικοοικονομικού κλπ) και του φυσικού περιβάλλοντος, με συνέπεια να είναι ιδιαίτερα ευάλωτα σε εξωγενείς παρεμβάσεις. Ουσιώδης όρος για την προστασία των μικρών νησιών είναι τα ειδικά χωροταξικά σχέδια, τα οποία, δεδομένου ότι τα νησιά είναι δεκτικά μόνο ήπιας ανάπτυξης, πρέπει να προβλέπουν και να διατάσσουν στο χώρο των νησιών μόνο εκείνες τις μορφές ανάπτυξης που είναι συμβατές με την αρχή της διατήρησης αμείωτου του πολιτιστικού και φυσικού κεφαλαίου τους. Οι αρχές αυτές είναι εφαρμοστέες και στα προσωρινά υποκατάστατα του χωροταξικού σχεδίου των νησιών όπως είναι οι Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου…τα οποία περιέχουν στοιχεία χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού και σε αρμονία με τα άρθρα 24 και 43 παρ. 2 του Συντάγματος, θεσπίζονται με προεδρικά διατάγματα»

Συγκρατούμε από την παραπάνω ανάλυση ότι οι Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ) αποτελούν «προσωρινά υποκατάστατα» του χωροταξικού σχεδίου ενός νησιού και ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός αποτελεί συνταγματική υποχρέωση της πολιτείας. Υπενθυμίζουμε εδώ ότι, στο πλαίσιο αυτής της συνταγματικής επιταγής, το ΥΠΕΧΩΔΕ ανέθεσε την εκπόνηση έντεκα «Ειδικών Χωροταξικών Μελετών» για νησιά και παράκτιες περιοχές, στα τέλη της δεκαετίας του ’80. Η δεύτερη φάση αυτών των μελετών ολοκληρώθηκε το 1994 και τα σχέδια στάλθηκαν για διαβούλευση στους εμπλεκόμενους τοπικούς φορείς, όπως προβλέπει η σχετική νομοθεσία. Σήμερα, πάνω από 20 χρόνια μετά, έχουν εγκριθεί μόνο δύο από τις χωροταξικές μελέτες των νησιών, αυτή της Τήνου, το 2003 και της Μυκόνου, το 2005 (5). Μάλιστα, τα δύο αυτά σχέδια δεν θεωρήθηκε ότι αποτελούν Χωροταξικές Μελέτες, αλλά υποβιβάστηκαν στο επίπεδο Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου. Έτσι, τα σχετικά Προεδρικά Διατάγματα εκδόθηκαν με ανάλογους τίτλους «Καθορισμός Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου…». Τα Προεδρικά Διατάγματα για τα υπόλοιπα νησιά θα έπρεπε να είχαν εκδοθεί, σύμφωνα με τις τελευταίες σχετικές δηλώσεις του ΥΠΕΧΩΔΕ, μέχρι και τα τέλη του έτους 2005. Η εικοσάχρονη αυτή καθυστέρηση έχει προφανώς συντελέσει τα μέγιστα στην σημερινή άναρχη δόμηση των νησιών μας, στις αλλαγές των χρήσεων γης, χωρίς κανένας απολύτως σχεδιασμό, στην υπερσυγκέντρωση δραστηριοτήτων στις παράκτιες περιοχές, σε μεγάλες πιέσεις στο φυσικό περιβάλλον.

Ας ξαναγυρίσουμε όμως στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπου, για την περίπτωση της Νάξου, το Ε’ Τμήμα του ΣτΕ ζητάει να γίνουν σημαντικές αλλαγές στο σχέδιο Προεδρικού Διατάγματος. Ζητάει διαγραφή ολόκληρων παραγράφων που παρουσιάζουν διατάξεις τις οποίες το ΣτΕ χαρακτηρίζει ως «μη νόμιμες», καταλογίζει ευθύνες στη Δημόσια Διοίκηση για ελλείψεις της όσον αφορά την προστασία του περιβάλλοντος και για ενέργειες της που το υποβαθμίζουν περαιτέρω. Για παράδειγμα:
- Θεωρεί ότι «οι παρεκκλίσεις αρτιότητας δεν είναι συμβατές προς το θεσπιζόμενο με το υπό επεξεργασία καθεστώς της ΖΟΕ, διότι, ως έχει κριθεί, τα 4 στρέμματα αποτελούν το ελάχιστο ανεκτό όριο για δόμηση εκτός οικισμών και εντός ΖΟΕ».
- Το σχέδιο Π.Δ. καθορίζει στη Νάξο περιοχές προστασίας αμμοθινών και αλυκών, που περιλαμβάνουν κυρίως ζώνες αιγιαλού και παραλίας. Το σχέδιο εξαιρεί όμως από την προστασία την περιοχή της «Μικρής Βίγλας», όπου επιτρέπει κατοικίες και κτίρια αναψυχής (εστιατόρια κλπ). Το ΣτΕ παρατηρεί ότι η περιοχή αυτή, που αποτελείται από αμμοθίνες και κέδρους και η οποία, σύμφωνα με τις σχετικές μελέτες, είναι ζώνη απολύτου προστασίας, «έχει υποστεί ήδη σημαντικές αλλοιώσεις λόγω και της μεγάλης (δεκαετία) καθυστέρησης εκδόσεως του παρόντος διατάγματος. Για το λόγο αυτό φαίνεται να υπολαμβάνει εσφαλμένως η Διοίκηση ότι ειδικά στην περιοχή αυτή απόλυτης προστασίας είναι δυνατόν να επιτραπεί η δόμηση… Η διάταξη αυτή με την οποία «νομιμοποιείται» εκ των υστέρων η επελθούσα με την ανοχή της Διοικήσεως καταστροφή του οικοσυστήματος είναι μη νόμιμη και πρέπει να διαγραφεί.»

Τέλος, το ΣτΕ σημειώνει ότι «η παρατεταμένη ανεπίτρεπτη καθυστέρηση εκδόσεως του Προεδρικού Διατάγματος περί καθορισμού ΖΟΕ Νάξου, επέτρεψε την εγκατάσταση και λειτουργία χρήσεων ασύμβατων προς τη φυσιογνωμία των περιοχών εγκαταστάσεως τους». Για το λόγο αυτό θεωρεί ότι πρέπει να οριστεί ρητά στο Π.Δ. ότι οι μη νόμιμες κατασκευές και χρήσεις γης θα πρέπει να απομακρυνθούν αμέσως μόλις δημοσιευτεί το σχέδιο, αλλά και ότι ακόμη και οι νόμιμες, οι οποίες όμως αντίκεινται στις διατάξεις του σχεδίου, θα πρέπει να απομακρυνθούν εντός πενταετίας.

Είναι εξαιρετικά σημαντικό και ενδεικτικό του χαρακτήρα της Δημόσιας Διοίκησης στη χώρα μας, ότι από την ημερομηνία των γνωμοδοτήσεων αυτών του ΣτΕ (εντός του 2002), έως σήμερα, το Προεδρικό Διάταγμα για τη Νάξο δεν έχει ακόμη εκδοθεί.

Βιβλιογραφικές αναφορές:

1. Allaby M., Macmillan Dictionary of the Environment, 2nd Edition, Macmillan Press, London, 1983
2. Δεκλερής Μ., «Η Δωδεκάδελτος του Περιβάλλοντος. Εγκόλπιο Βιωσίμου Αναπτύξεως», Εκδόσεις Σάκκουλα, 1996
3. Συνεδρίαση ΣτΕ 535 / 2002 – Επεξεργασία Σχεδίου Διατάγματος καθορισμού ΖΟΕ Δήμου Νάξου και Δρυμαλίας
4. Συνεδρίαση ΣτΕ 636 / 2002 / 12-12-2002
5. ΠΔ 23-2-2003, ΦΕΚ 160/Δ’/27-2-2003 και ΠΔ 7-3-2005/ΦΕΚ 243Δ’/8-3-2005

Μάρτιος 2006

----------------------------------------------------
Το άρθρο ενδεχομένως έχει δημοσιευτεί στο "Δαίμονα της Οικολογίας", μπορεί και όχι... Σίγουρα συμπεριελήφθει στο βιβλίο: «Αειφόρος ανάπτυξη: το κοινό μας μέλλον. Δημόσια συζήτηση για την αειφορία και τις πολιτικές περιβάλλοντος», Περιφερειακό Ταμείο Ανάπτυξης Νοτίου Αιγαίου, Απρίλιος 2004, σσ. 24-28